Кабинет министров (Российская империя)

Кабинет министров
Общая информация
Страна	Российская империя
Дата создания	26 октября (6 ноября) 1731
Предшественник	Верховный тайный совет
Дата упразднения	12 (23) декабря 1741
Заменено на	Конференция при Высочайшем дворе
Руководство
Подчинено	Император Всероссийский
Устройство
Штаб-квартира	Санкт-Петербург

Кабине́т мини́стров — верховный государственный орган, образованный 26 октября (6 ноября) 1731 года указом императрицы Анны Иоанновны. После воцарения Елизаветы Петровны утратил свои полномочия 12 (23) декабря 1741 года и был преобразован в Личную Канцелярию Императрицы. В 1756 году его функции перешли к Конференции при Высочайшем дворе➤.

Инициатива создания Кабинета министров принадлежит Андрею Остерману^[1]. Разработка органа как параллельного Правительствующему сенату учреждения велась в 1730 году. Иностранные дипломаты при императорском дворе сообщали о создании «Кабинета или частного совета» за год до его официального оформления; на тайное существование Кабинета министров также указывали доклад Правительствующего сената от декабря 1741 года и подчинение Кабинету Соляной конторы 10 августа 1731 года. Официально Кабинет был учреждён тремя указами Анны Иоанновны: от 18 октября (доклад Сенату о том, что министры будут сообщать о государственных делах императрице), 6 ноября (приказ Сенату сообщить о создании Кабинета остальным органам центральной власти) и 10 ноября (определение полномочий Кабинета) 1731 года, первые два являлись секретными, третий — открытым для общественности. Такая задержка в правовом оформлении органа, согласно Артему Фаизову, была вызвана непопулярностью Верховного тайного совета среди российского дворянства^[2]. В документе не были указаны ни распорядок заседаний кабинет-министров^[α], ни права и обязанности Кабинета^[3]. Подобная неточность в формулировках была обоснована тем, что Анна Иоанновна не хотела привлекать внимание к факту создания нового государственного органа^[4]. Его составляли три человека. Кабинет был изначально создан, чтобы помогать императрице вести государственную политику^[3] и быть её канцелярией ― в полномочия министров входили передача желаний и решений Анны Иоанновны и предоставление ей официальных документов^[5]. Дарья Кривова отмечает, что Кабинет министров представляет собой типовой совещательный орган эпохи абсолютной монархии^[3]. Первыми кабинет-министрами стали Алексей Черкасский, Андрей Остерман и Гавриил Головкин^[5]. Несмотря на то, что состав Кабинета впоследствии изменялся, ключевым его членом оставался Андрей Остерман^[4].

В 1730―1732 годах Кабинет министров представлял собой секретариат Анны Иоанновны, которая с его помощью исполняла отдельные поручения, контролировала деятельность властных структур и чиновников, назначала и увольняла должностных лиц, утверждала нормативные акты о «высшей милости», флоте и армии, а также решала административно-полицейские задачи и экономические проблемы. Кабинет-министры также распоряжались имуществом императрицы и удовлетворяли её потребности. В этот период Кабинет старался не вмешиваться в дела других государственных органов. С осени 1731 года к полномочиям Кабинета добавился надзор над деятельностью и финансовой отчётностью иных государственных органов, так, 6 ноября 1731 года из Правительствующего сената в Кабинет были посланы именные указы Анны Иоанновны, копии наиболее важных правительственных документов (например, резолюций или Табели о рангах), регламенты всех органов власти, а также реестры нерешённых судебных дел. Чтобы измерить эффективность деятельности государственных структур и изучить российское законодательство, Анна Иоанновна 11 ноября постановила присылать в Кабинет из Сената и Синода, канцелярий и коллегий ежемесячные отчёты. С 30 декабря 1731 года государственные структуры были также обязаны вместе с отчётами отправлять сведения о решённых и нерешённых делах, что увеличивало компетенции Кабинета министров по сравнению с иными центральными органами, потому что кабинет-министры могли контролировать любые государственные дела, а не только судебные, за которые члены Кабинета были ответственны изначально^[6].

К ведению органа Артем Фаизов также относит финансовую политику (подсчёт душ, внесённых в ревизские сказки, решения по поступавшим в Кабинет документов о составлении государственной окладной книги, о доходах и расходах государственного бюджета, и иные обязанности), некоторые судебные функции (кабинет-министры назначали следственные комиссии либо вели следствие и судили обвиняемых самостоятельно) и подготовку законов. Задачи и функции Кабинета министров определялись его членами в процессе деятельности органа, что было вызвано, вероятно, отсутствием понимания создателей Кабинета, как совместить старую петровскую систему во главе с Правительствующим сенатом с желанием Анны Иоанновны и её окружения участвовать в управлении государством. Внешняя политика в делопроизводстве раннего Кабинета министров не играла большого значения. Так, в документации Кабинета 1731―1733 годов, были указаны лишь упоминания о докладах Анне Иоанновне и чтениях ей реляций российских дипломатов. Возможно, Анна вела важнейшие иностранные дела вне Кабинета, например, через посредничество Андрея Остермана, а менее значимые вопросы решала Коллегия иностранных дел. Согласно историку Игорю Курукину, основными внешнеполитическими решениями и приёмами иностранных послов занимались Карл Густав Лёвенвольде и Эрнст Иоганн Бирон. В феврале 1732 года Кабинету министров была подчинена Медицинская канцелярия, в июле того же года кабинет-министры начали контролировать недорослей и отставных офицеров. Несмотря на большой круг компетенций, ранний Кабинет министров осуществлял только общее руководство государственными структурами: малочисленному органу было тяжело справляться со всеми задачами. Страной управлял Правительствующий сенат^[7].

В 1732―1733 годах начался процесс превращения Кабинета министров из личного секретариата Анны Иоанновны в государственный институт, выражавший её волю и являвшийся посредником между монархом и остальными центральными органами. И, несмотря на то, что императрица имела права объявлять распоряжения и с помощью своих приближённых, подавляющее большинство административных документов, включая законопроекты, согласовывались в Кабинете. Министры пока не могли подписывать документы собственноручно, но уже в 1732 году появляются сведения об устных именных указах «за подписанием руки» членов Кабинета (при этом в 1731―1732 годах все императорские указы, исходившие из Кабинета, подписывались Анной Иоанновной лично, а указания на принадлежность указов к Кабинету отсутствовали). Если в ранний период Анна часто присутствовала на заседаниях Кабинета министров (документы утверждают, что она побывала на 31 совещании из 50-ти), то с 1732 года она уменьшила число своих визитов в Кабинет, и в 1733 году полностью прекратила посещение заседаний^[8].

В 1732 году в Правительствующий сенат и в другие органы начали поступать документы кабинет-министров, чья самостоятельность стала повышаться с 1733 года. Например, 30 апреля 1733 года Кабинет министров приказал Сенату назначать воевод и секретарей, однако именно Кабинет должен был одобрять кандидатов на должности (при этом, через девять месяцев такие компетенции вернулись к сенаторам). В том же году Алексей Черкасский и Андрей Остерман начали подписывать рескрипты и «предложения Сенату». С января 1734 года органу стала подотчётна Главная полицмейстерская канцелярия, а кабинет-министры уже подписывали указы за именем Анны Иоанновны. В июне 1735 года Кабинет начал контролировать Тайную канцелярию. Подчинение Кабинету полицейских органов и подписание государственных документов министрами стали предпосылками к появлению новой системы, закреплённой указом от 9 июня 1735 года, приравнивавшим подписи трёх кабинет-министров к подписи Анны Иоанновны. Де-факто, министры подписывали акты вместо императрицы и ранее, а сам указ был формально оформлен как прекращавший использование словесных именных указов. Иногда документы подписывали только два кабинет-министра или один из них^[9].

Члены Кабинета использовали атрибуцию «подписали гг. министры». С 1735 года количество документов, подписанных императрицей, сократилось, однако Кабинет, в отличие от Верховного тайного совета, на протяжении всего своего существования выполнял роль лишь поддержки монарха в проведении внутренней и внешней политики, и Анна Иоанновна всё ещё выполняла общее руководство работой органа^[10], но часто предпочитала не вмешиваться в дела Кабинета. При этом ввиду отсутствия стенограмм заседаний министров невозможно как проследить за ходом обсуждения той или иной проблемы, так и установить личный вклад каждого члена Кабинета. После 1735 года Кабинет министров продолжал выступать в качестве коллективного секретаря Анны Иоанновны, объяснявшего ей наиболее важные государственные вопросы, а также был способен самостоятельно принимать решения, так как являлся представителем власти монарха. В бюрократической иерархии Кабинет министров стоял выше Правительствующего сената и в целом занимал самое высокое место^[1], равное Верховному тайному совету. При этом компетенции Кабинета были настолько широки, что высший орган фактически заведовал всеми вопросами в Российской империи. Документы, издававшиеся органом, можно разделить на три группы: административные акты, составлявшие большинство указов, высшие судебные решения и законы, которых было в меньшинстве. В 1736―1738 годах кабинет-министры бо́льшую часть времени уделяли внешней политике России. Кроме того, с 1735 года Кабинет начал регулировать конфликты между Сенатом и подчинёнными ему органами^[11].

Ввиду больших полномочий центральные органы отправляли в Кабинет доклады о вопросах, которые министры считали малозначительными; вследствие этого в 1737 году Кабинет министров выпустил распоряжение, что «впредь бы доношения подаваны были со мнением, а не без мнениев». В том же году кабинет-министры начали руководить военной кампанией в Русско-турецкой войне 1735―1739 годов и решать финансовые вопросы, связанные с ней: экономия средств и поиск новых источников дохода (например, инородцы были обложены двойным окладом), составление государственной окладной книги и сбор недоимок, попытки добиться наибольшей выгоды при продаже государственных товаров, регулирование финансовой отчётности, а также выполнение аудиторских и счётных функций. Весной 1737 года Кабинет министров выпустил ряд указов, призванных увеличить оперативность государственных органов (указ от 12 апреля «содержать без выпуска под караулом» членов Камер-коллегии и Полицмейстерской канцелярии, частые вызовы в Сенат членов государственных органов для выговора) и упорядочить делопроизводство (например, указ от 25 мая составлять денежные счета по единой форме)^[12].

Во время правления Анны Леопольдовны под влиянием Миниха Кабинет был разделен на 3 департамента^[]:

• граф Бурхард Христофор Миних в звании первого министра заведовал армией, кадетским корпусом и делами по Ладожскому каналу;
• граф Андрей Иванович Остерман — внешними сношениями и флотом;
• князю Черкасскому Алексею Михайловичу и графу Михаилу Гавриловичу Головкину предоставлялось «все то, что касается до внутренних дел по сенату и синоду, и о государственных по камер-коллегии сборах и других доходах, о коммерции, о юстиции и о прочем, к тому принадлежащем».

Отдельные кабинет-министры, заведуя своими департаментами, единолично решали дела в них, сообщая лишь «для согласования» своё мнение другим министрам. Только особо важные дела должны были решаться общим советом. В новом своём виде Кабинет просуществовал недолго: вслед за вступлением на Престол Елизаветы Петровны он был упразднён указом «О возстановленіи внутреннихъ Государственныхъ дѣлъ; о сочиненіи реестра указамъ прежнихъ царствованій, которые пользѣ Государственной противны; объ уничтожніи прежняго Кабинета, и объ установленіи нового при Дворѣ Ея Императорскаго Величества; объ учрежденіи по прежнему въ Губерніяхъ Прокуроровъ, и объ определеніи для управленія иностранными дѣлами Канцлера» от 12 (23) декабря 1741 года^[].

Несмотря на то, что в российской историографии Кабинет министров предстаёт как всесильное объединение знати при слабом правителе, а его деятельность и полномочия представляются неизменными за всё время существования органа, некоторые учёные попытались выделить периоды в истории существования Кабинета. Так, Александр Филиппов разделял время существования органа на три этапа: период расширения компетенций Кабинета (1730 год — 9 июня 1735 года), уравнение Кабинета в правах Верховному тайному совету (9 июня 1735 года — 1740 год) и разделение органа на департаменты (1740—1741 годы), при этом границы данных периодов не были аргументированы. Василий Строев выделил два этапа развития Кабинета: до и после указа 9 июня 1735 (подобие личной канцелярии Петра I и верховенство в иерархии государственных учреждений соответственно), однако учёный отмечал, что полномочия Кабинета министров и до 1735 года были большими, чем у канцелярии Петра, а в совместной работе с Павлом Варыпаевом фактически отказался от своих слов, заявив, что Кабинет министров имел больше общих черт с Верховным тайным советом, чем с кабинетом Петра. Современная исследовательница Елена Савельева считает, что доминирующей линий в развитии полномочий Кабинета необходимо считать их универсализацию, и разделяет существование органа на три промежутка: тайное существование Кабинета (1730 год ― октябрь 1731 года), совмещение Кабинетом функций личной канцелярии Анны Иоанновны и высшего органа власти (октябрь 1731 года ― июнь 1735 года) и период расцвета, при котором политическая линия управления полностью формируется в Кабинете (1735―1740 годы); однако Артем Фаизов отмечает, что Елена Савельева не упоминает последовательность и причину получения Кабинетом новых полномочий и не рассматривает его существование после смерти императрицы; кроме того, Кабинет министров и до 1735 года был органом, определяющим направление политики Анны Иоанновны^[13].

Кабинет состоял из трёх кабинет-министров (из двух — с 6 (17) апреля 1736 по 3 (14) февраля 1738, с 12 (23) апреля 1740 по 18 (29) августа 1740, после 25 ноября (6 декабря) 1741, и из четырёх — с ноября 1741 года по 3 (14) марта 1741). В него постоянно входили А. И. Остерман и А. М. Черкасский, а также, сменяя друг друга, Г. И. Головкин, П. И. Ягужинский, А. П. Волынский, А. П. Бестужев-Рюмин, М. Г. Головкин и Х. А. Миних (последний — четвёртым кабинет-министром).

Кабинет-министры в хронологическом порядке:

• Остерман, Андрей Иванович — с 10 (21) ноября 1731 по 12 (23) декабря 1741;
• Черкасский, Алексей Михайлович — с 10 (21) ноября 1731 по 12 (23) декабря 1741;
• Головкин, Гавриил Иванович — с 10 (21) ноября 1731 по 20 (31) января 1734;
• Ягужинский, Павел Иванович — с 20 (31) января 1734 по 6 (17) апреля 1736 (скончался на посту кабинет-министра);
• Волынский, Артемий Петрович — с 3 (14) февраля 1738 по 12 (23) апреля 1740 (арестован);
• Бестужев-Рюмин, Алексей Петрович — с 18 (29) августа 1740 по 8 (19) ноября 1740 (арестован);
• Миних, Бурхард Кристоф — вскоре после 8 (19) ноября 1740 по 3 (14) марта 1741;
• Головкин, Михаил Гаврилович — вскоре после 8 (19) ноября 1740 по 25 ноября (6 декабря) 1741 (арестован).

• История Отечества: Новая популярная энциклопедия (рус.) / Соловьёв, Владимир Михайлович. — Москва: АСТ, 2000. — 813 с. — ISBN 5-7805-0637-X.
• Кабинет, учреждение // Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона : в 86 т. (82 т. и 4 доп.). — СПб., 1890—1907.
• Козлова, Анна Александровна. Органы государственной власти в правление императрицы Анны Иоанновны (рус.) // Азиатская Россия: люди и структуры империи : сборник. — Омск: Полиграфический центр КАН, 2016. — С. 212―217. — ISBN 978-5-9931-0367-9.
• Кривова, Дарья Анатольевна. Кабинет министров Анны Иоанновны как типовое учреждение эпохи абсолютизма (рус.) // Вестник Самарского университета : журнал. — 2023. — Т. 29, № 2. — С. 24―29. — doi:10.18287/2542-0445-2023-29-2-24-29.
• Фаизов, Артем Валерьевич. Полномочия и компетенция Кабинета министров в 1730—1741 годах: стадии роста (рус.) // Вестник НГУ : журнал. — 2017. — Т. 16, № 1. — С. 49—62. — ISSN 1818-7919.