Национальная энергетическая программа

Национа́льная энергети́ческая програ́мма (англ. National Energy Program, NEP) — энергетическая политика Правительства Канады с 1980 по 1986 год. Была разработана министром энергетики Марком Лалондом под руководством либерального правительства премьер-министра Пьера Трюдо и осуществлялась Министерством энергетики, рудников и ресурсов.

Описание

НЭП была введена вследствие энергетических кризисов 1970-х. Из-за высоких цен на нефть ускорилось развитие и увеличилось значение некоторых экономических проблем, которые начали появляться ещё в 1970-е гг. Инфляция, как правило, находилась на уровне 9—10 процентов в год, а учётная ставка превышала 10 процентов. В восточных провинциях наблюдалась массовая безработица. НЭП была разработана для продвижения нефтяной независимости Канады, поддержки снабжения нефтью, особенно промышленной базы Восточной Канады, создания федеральной монополии в энергетических отраслях промышленности, содействия снижению цен в Канаде, разведке на нефть, внедрению нетрадиционных источников энергии и для увеличения федеральных доходов от продажи нефти посредством различных налогов и соглашений. Введение в рамках НЭП налога на нефтегазовые доходы (ННГД) привело к двойному налогообложению, притом что в сфере производства других сырьевых товаров, например золота и меди, таких ужесточений не было введено. Программа должна была «… перераспределить доход от [нефтяной] промышленности и снизить стоимость нефти для Канады…» с целью защитить канадскую экономику от резкого повышения мировых цен на нефть. Сохраняя внутренние цены на нефть ниже мировых рыночных цен, НЭП по существу субсидировала всех канадских потребителей топлива.

Предпосылки федеральной энергетической политики

В тот период истории Канады цены на нефть и природный газ в Канаде устанавливало федеральное правительство (точнее, Национальный энергетический совет, НЭС). Ни производители, ни потребители не платили за ресурсы по мировым ценам. Эти субсидии имели несколько побочных эффектов: рост внешнеторгового дефицита, федерального бюджетного дефицита, реальных процентных ставок и инфляции.

Детали программы

Национальная энергетическая программа «… основывалась на трёх принципах: 1) бесперебойность поставок и максимальная независимость от мирового рынка, 2) возможность для всех канадцев участвовать в капиталах энергетической, особенно нефтегазовой, промышленности и в прибылях от её расширения и 3) справедливость ценовой и распределительной политики с учётом потребностей и прав всех канадцев».

«Основные элементы программы:

а) смешанная, „канадская“ цена на нефть, среднее из цен импортной и внутренней нефти, которое будет постепенно и предсказуемо увеличиваться, но останется значительно ниже мировых цен и никогда не составит более 85 процентов самой низкой из цен импортной нефти или цены на нефть в США, и которое будет финансироваться за счёт нефтяного компенсационного налога, взимаемого с субъектов нефтепереработки…;

б) цены на природный газ, которые будут расти медленнее цен на нефть, но будут включать новый растущий федеральный налог на природный газ и газоконденсаты;

в) налог на нефтегазовые доходы в 8 процентов от чистой выручки до арендной платы и других вычетов затрат на производство нефти и природного газа в Канаде…;

г) отмена скидок на истощение для разведки и разработки нефти и газа, которые будут заменены новой системой прямых поощрительных платежей, вводящихся для стимулирования инвестиций со стороны канадских компаний, и дополнительными средствами поощрения разведки канадских земель;

д) федеральная доля в доходе от нефтедобычи на скважину, которая к 1983 вырастет с прежних 10 до 24 процентов, тогда как доля добывающих провинций снизится с 45 до 43 процентов, а добывающих компаний — с 45 до 33 процентов за тот же период.

е) дополнительные средства поощрения экономии энергии и перехода на отличные от нефти ресурсы, особенно в Восточной Канаде, в том числе расширение газопроводной системы до города Квебека и приморских провинций и дополнительные транспортные расходы, перекладывающиеся на производителя; и

ж) сбор на канадскую собственность для содействия приобретению канадских производств одной или нескольких многонациональных нефтяных компаний с целью к 1990 повысить долю канадской собственности в нефтегазовом производстве как минимум до 50 процентов, получить контроль над значительным числом крупных нефтегазовых корпораций и быстро увеличить долю нефтегазового сектора в собственности Правительства Канады».

Совокупный эффект от изменения доли в доходе на скважину (пункт д) вместе с нефтяным компенсационным налогом (пункт а) означали, что к 1983 доля федерального правительства должна быть в значительной степени увеличена с 10 до 36 процентов, тогда как провинциальная и корпоративная доли снизятся с 45 процентов каждая до 36 и 28 процентов, соответственно. Таким образом, провинция должна будет получать на 20, а отрасль — на 40 процентов меньше.

НЭП и федеральный бюджет

Бюджет федерального правительства на 1980 год, разработанный министром финансов Алланом Макикеном предусматривал сокращение федерального дефицита с 14,2 миллиарда $ в 1980 до 11,8 миллиарда $ в 1984 финансовом году в основном за счёт значительного увеличения государственных доходов от нефтегазового сектора при сохранении уровня расходов. Некоторые экономисты предполагали, что НЭП помешает крупным нефтяным инвестиционным проектам и таким образом сократит предполагаемые доходы. По неизвестной причине, возможно заключённой в самой НЭП, эта программа не смогла достичь планируемого уровня государственных доходов, и к 1983 Министерство финансов заключило, что действия федерального правительства привели к структурному дефициту в 29,7 миллиарда $, который вырос с 3,5 процента ВНП в 1980 году до 6,2 процента ВНП в 1983 году.

НЭП и падение цен на энергоресурсы

Спад цен на энергоресурсы в начале 1980-х побудил федеральное и провинциальные правительства пересмотреть свои соглашения о распределении государственных доходов. Обновлённые соглашения принимали во внимание рост доходов на 4,2 миллиарда $ (1,7 миллиарда $ федерального правительства и 1,2 миллиарда $ провинциального правительства и бизнеса), что составляло 30 процентов роста, который мог бы наблюдаться при использовании мировых цен. Интересно, что при НЭП промышленность в действительности находилась под сильным влиянием не падения мировых цен на нефть, а прямых убытков правительств, означавших, что промышленность функционировала в период НЭП при относительно неизменных «канадских» ценах на нефть (пункт а Национальной энергетической программы).

Реакция Западной Канады

Программа была крайне непопулярна в Западной Канаде, особенно в Альберте, где добывались основные объёмы канадской нефти. В соответствии с конституцией природные ресурсы относятся к сфере провинциальной юрисдикции, поэтому многие альбертцы рассматривали НЭП как вредное вмешательство федерального правительства в дела провинции.

Особенное возмущение вызывал премьер-министр Пьер Трюдо, а старейший чиновник в либеральном правительстве Трюдо Эд Кларк, помогавший в разработке Национальной энергетической программы, заработал себе этим прозвище «Красный Эд» (англ. Red Ed) от альбертской нефтяной промышленности. Вскоре после прихода к власти Брайана Малруни Кларк был уволен.

Ответственной за выполнение большинства положений Программы была назначена государственная нефтяная компания Petro-Canada со штаб-квартирой в Калгари, поэтому противники Национальной энергетической программы стали называть Центр Petro-Canada в Калгари «Красной площадью» (англ. Red Square). Во время НЭП был популярен и наклеивался на бамперы многих машин западный лозунг: «Пусть восточные ублюдки замёрзнут в темноте» (англ. Let the Eastern bastards freeze in the dark).

Премьер-министр Альберты Питер Локхид выступил по национальному телевидению с заявлением, что поставки нефти и нефтепродуктов в остальную Канаду будут прекращены, а федеральное правительство будет вынуждено импортировать более дорогую сырую нефть. Локхид также прекратил разработку нескольких месторождений нефтеносного песка. После переговоров между Трюдо и Локхидом НЭП была пересмотрена и было принято соглашение о том, что цена так называемой «новой» канадской нефти (выявленной после 31 декабря 1980) со временем вырастет до мировой цены, но потолок «старой» нефти будет по-прежнему составлять 75 % мировой цены.

Влияние на Западную Канаду

Необходимо рассмотреть структуру ВВП, федеральные налоги на душу населения (НЭП была федеральной программой), цены на жилые здания и помещения и уровень банкротств за годы действия программы (1980—1985). С точки зрения цен на жилые здания и помещения и уровня банкротств, Альберта отличается от других регионов страны, что позволяет понять, были ли проблемы, вызванные экономическим спадом начала 1980-х, более остры в Альберте именно из-за НЭП.

Альбертский ВРП

Некоторые учёные оценивают убытки Альберты от НЭП в 50—100 миллиардов $, а в расчёте на душу населения — 18 000 $.

Во время действия НЭП, с 1980 по 1986, альбертский годовой ВРП колебался от 60 до 80 миллиардов $. Хотя и неясно, учитывался ли при оценке спад мировых цен на сырую нефть, который начался всего лишь через несколько месяцев после вступления в действие НЭП, на графике долгосрочных цен на нефть видно, что цены, очищенные от инфляции, к 1985 году так и не упали ниже уровня, наблюдавшегося до 1980 года. НЭП была прекращена в 1986 — таким образом, она действовала пять лет, в течение которых цены на нефть оставались рекордно высокими, и помешала экономике Альберты в полной мере воспользоваться этой ситуацией.

Федеральные налоги на душу населения провинции

В ценах 2004 года при вступлении в действие НЭП (1980 год) федеральные налоги от Альберты на душу населения возросли на 77 % по сравнению с уровнем 1979 года: с 6578 $ в 1979 до 11 641 $ в 1980. В течение пяти лет, предшествовавших НЭП (1975—1979), уровень налогов на душу населения в Альберте примерно соответствовал цене на нефть (см. график Колебания: цена на нефть и федеральные налоги на душу населения в Альберте в 1975—1981). Однако в 1980 очищенная от инфляции средняя цена на нефть была всего лишь на 5 % выше уровня предыдущего года, а налогов от Альберты на душу населения было собрано на 77 % больше (см. график Колебания: цена на нефть и федеральные налоги на душу населения в Альберте в 1975—1981).

В ценах того же 2004 года при окончании НЭП (1986 год) федеральные налоги от Альберты на душу населения сократились до 680 $ и составили около 10 % уровня 1979 года.

За годы НЭП (1980—1986) всего лишь одна другая провинция, кроме Альберты, предоставляла чистые федеральные поступления на душу населения — это Саскачеван, также являющийся производителем нефти. В 1980 и 1981 поступления саскачеванских налогов в федеральный бюджет превысили выплаты из него, а в 1981 был достугнут максимум чистых поступлений: почти 514 $,— притом что в Альберте этот максимум в том же году составил 12 735 $ (оба показателя в ценах 2004 года). Таким образом, в годы действия НЭП с 1980 по 1985 провинция Альберта была, по сути, единственным чистым плательщиком федеральных налогов, тогда как остальные провинции довольствовались положением чистых получателей выплат.

Цены на жилые здания и помещения в Северной Америке

Как говорится в отчёте Филлипса, Хейгера и Норта, Управление федерального жилищного надзора США (УФЖН) сообщило, что с 1980 по 1985 (в годы НЭП) цены на любое недвижимое имущество упали на 10—15 %. В том же отчёте представлена информация от Канадской ассоциации недвижимого имущества (КАНИ), согласно которой за эти годы (1980—1985) большинство восточно-канадских рынков упали на 10—15 %, а торонтский рынок остался относительно устойчив. Архивные данные КАНИ свидетельствуют о падении цен с 1980 по 1985 гг. уже на 20 % в Ванкувере, Саскатуне и Виннипеге, а в нефтяных экономиках Эдмонтона и Калгари спад составил 40 %, хотя в эти годы цены на нефть по-прежнему оставались рекордно высокими (см. график Долгосрочные цены на нефть, 1861—2007).

Банкротства в Канаде

По данным государственной статистики, за период с 1980 по 1985 общее число банкротств на 1000 фирм в Канаде на 50 % превышало уровень 1980 года. За тот же период уровень банкротств в экономике Альберты вырос на 150 % от показателя до начала действия НЭП, хотя в те годы цены на нефть били все рекорды (см. график Долгосрочные цены на нефть, 1861—2007).

Долгосрочные последствия НЭП

С присоединением Канады в 1993 году к договору НАФТА, ограничивающему вмешательство государства в процесс регулирования, всё более важную роль в энергетическом секторе стали играть рыночные отношения. Вопрос о приоритете канадских компаний в энергетике постепенно сходил на нет, канадский энергетический рынок все более интегрировался в американский. В 2001 году для развития взаимоотношений в сфере энергетики между странами НАФТА была создана Рабочая группа по вопросам энергетики Северной Америки (The North American Energy Working Group). Целью создания организации стала координация совместных усилий по разработке и проведению внутренней и внешней энергетической политики, по вопросам производства, распределения, развития и транспортировки энергоресурсов в странах-членах организации. В компетенцию группы входят вопросы, касающиеся всех отраслей энергетики, вплоть до научных исследований в сфере энергетики. Государство и провинции перестали играть роль в формировании цен на энергоносители — цены, как и доходы государства, стали зависеть от ситуации на мировом энергетическом рынке.