Палочная система

Перейти к навигацииПерейти к поиску

Палочная система (также «АППГ+1»[1]) — неформальное название системы статистической оценки деятельности подразделений правоохранительных органов, в частности полиции, в отдельных постсоветских странах. Название системы происходит от «палок» — штрихов для подсчета в бланках текущей отчетности, обозначающих завершенные дела[1][2], раскрытые преступления, составленные протоколы, и т. п. Отслеживание показателей производится в динамике, в сравнении с «аналогичными периодами предыдущего года» (АППГ)[1], либо по «расчетной динамике показателя»[3].

По данным общественной палаты России на 2012 год, палочная система являлась проблемой МВД, так как подобный метод оценки снижает значимость защиты прав и свобод граждан и не стимулирует сотрудников правоохранительной системы на внимательное отношение к жалобам потерпевших и к запросам общества[4].

Руководство МВД России приняло отказ от «палочной системы» как дискредитированного метода оценки[5]. Об отмене системы в России сообщалось, в частности, в 2010[6], 2012[2][7], 2017[8], 2018[9] годах. Экспертами в 2015 году отмечалось значительное снижение числа количественных показателей на федеральном уровне, по которым производится оценка деятельности полиции с 72 до 24, и чуть позже до 27[10].

Система часто подвергается критике, в том числе самими полицейскими, например, через профсоюзные организации[11], на форумах для сотрудников МВД, в отдельных видеовыступлениях (в частности, в 2009 году о ней высказывался майор Дымовский), в социальных сетях (проект «Омбудсмен полиции»[12]). Использование системы связывают с сверхцентрализацией системы правоохранительных органов[2][13][14][15][16].

Палочная система может быть характерна в отдельные периоды времени не только для МВД, но и для других органов и ведомств, например, прокуратуры[][17] или МЧС (в части надзорной деятельности[18]).

Наглядным примером порочности палочной системы можно считать выставление планов конкретным полицейским по количеству составляемых административных протоколов за день[12]. За неимением нарушителей полицейские могут быть вынуждены составлять протоколы на обычных граждан[], возможно даже совершая подлоги[]. Абсурдом палочной системы считается[] спускание от МВД в низовые подразделения требований о результатах работы по тем преступлениям, которые невозможны на данной территории (например, по кражам из нефтепроводов или с золотых приисков в регионах, где они отсутствуют).

Системы оценки деятельности МВД РФ

С 2002 года система оценки деятельности ОВД регулировалась Приказом МВД России от 23 ноября 2002 г. № 1150 «О введении в действие систем оценки деятельности органов внутренних дел, отдельных подразделений криминальной милиции и милиции общественной безопасности, органов предварительного расследования»[19][20]. Действовавшие ранее системы оценок деятельности признавались несовершенными и искусственными, а основным показателем в них являлся «общий процент раскрываемости преступлений» (вероятно как наследие плановых систем советской эпохи). Такая система оценки породила порочную практику искусственного сокрытия преступлений от учета ради повышения общего процента раскрываемости в условиях роста преступности и недостаточном обеспечении правоохранительных органов. Работа криминальной милиции могла быть ориентирована на статистику, миллионы граждан могли лишаться доступа к правосудию и МВД мог снизить контроль над преступностью в стране и возможность эффективной борьбы с ней. Новый приказ обозначил стремление ухода от т. н. «валовых показателей» [21][22]

Основными оцениваемыми направлениями деятельности ОВД стали[22]: регистрация и учет сообщений о преступлениях; профилактика, предотвращение и пресечение преступлений; выявление преступлений; раскрытие преступлений; предварительное следствие; дознание; обеспечение общественного порядка и общественной безопасности; работа с обращениями граждан.

В ходе коррекции системы был издан приказ МВД от 5 августа 2005 года № 650 «Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, отдельных подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности, органов предварительного расследования и органов внутренних дел на транспорте» (вступил в силу с начала 2006 года), который вводил дополнительные критерии оценок деятельности, сохраняя основные принципы оценки. В частности, положительным критерием стало увеличение количества зарегистрированных преступлений в сравнении с АППГ (аналогичным периодом прошлого года), что должно было снизить порочную практику укрывательства преступлений от регистрации[22].

В период с 2001 по 2010 годы происходила централизация правоохранительной системы РФ, и для принятия решений создавалась единая система однотипной отчетности для агрегирования данных в федеральном масштабе. На различных уровнях иерархии системы создаются управленческие аппараты, специализированные на сборе и передаче информации в центр, что, видимо, является объективным свойством подобных централизованных систем управления. Управленческие решения, принимаемые в центральных органах также требуют для своего обеспечения развитого контроля и обратной связи. Для стандартизации и систематизации информации были установлены единые формы отчетности Приказом МВД № 25 от 19 января 2010 (Р. Нургалиев) Архивная копия от 17 января 2021 на Wayback Machine, включающие в себя 72 оценочных показателя[23][24]:

  • Оценка органов внутренних дел[25]
  1. Полнота регистрации (динамика зарегистрированных заявлений, сообщений и т. п. о происшествиях), рост оценивается положительно
  2. Качество разрешения (доля количества отмененных следствием или прокурором постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел, при условии последующего возбуждения уголовных дел), рост оценивается отрицательно
  3. Законность при регистрации и разрешении сообщений и заявлений: число укрытых от учета преступлений, выявленных овд (доля, пол.); число укрытых от учета преступлений, выявленных прокуратурой (рдп, отр.); число сообщений о преступления, рассмотренных вне сроков (рдп отр., доля отр.); число сообщений о преступления, рассмотренных за 3 суток (рдп пол., доля пол.); число рассмотренных обращений и жалоб на отказы в регистрации и разрешении заявлений и сообщений (рдп, отр.)
  4. Состояние профилактики и предупреждения преступлений: число преступлений по 112,115-117,119,213ч1 УК РФ на 100 тыс. нас.; число преступлений, совершенных в состоянии алкогольного опьянения; совершенных ранее судимыми; совершенных несовершеннолетними (число на 100 тыс. несовершеннолетних) — рост оценивается отрицательно
  5. Результат профилактики и предупреждения преступлений: число завершенных уголовных дел, в которых вынесены представления об устранении способствующих обстоятельств (рдп пол, доля пол); число выявленных преступлений и антиобщественных действий, связанных с вовлечением несовершеннолетних (150, 151; 156 УК РФ; рдп пол, доля пол); число выявленных преступлений, связанных с незаконным оборотом оружия (222, 223 УК РФ; рдп пол), число охраняемых объектов, квартир граждан и т. п. (рдп пол)
  6. Результат пресечения преступлений: число пресеченных (на стадиях приготовления и покушения) тяжких и особо тяжких преступлений (доля, пол); число краж на охраняемых объектах и квартирах (отр. при ненулевом числе)
  7. Выявление преступлений: доля выявления тяжких и особо тяжких экономических преступлений (рост оценивается положительно); доля выявления преступлений против государственной власти и службы (гл. 30 УК РФ), а также коммерческого подкупа (204 УК РФ) при крупном размере и ущербе (рост оценивается положительно); число выявленных тяжких налоговых преступлений в расчете на 1 сотрудника подразделений по борьбе с экономическими преступлениями и по налоговым преступлениям (ОЭБиПК; рост оценивается положительно); динамика преступлений, совершенных организованной группой или преступным сообществом (динамика от числа расследованных,); дополнительное выявление и раскрытие ранее не учтенных преступлений (рдп, рост оценивается положительно)
  8. Раскрытие преступлений: число предварительно расследованных преступлений с установленными лицами; число раскрытых краж (158 УК), число раскрытых тяжких и особо тяжких преступлений (cт 209; 210 УК РФ), число раскрытых преступлений прошлых лет, число раскрытых преступлений экстремистской направленности — расчетная динамика показателя, рост оценивается положительно; число преступлений с выявлением подозреваемых лиц «по горячим следам» (доля, пол.); число раскрытых взяток в крупном размере (ст. 290, доля, пол.); число раскрытых преступлений о незаконном обороте наркотических, психотропных веществ и СДЯВ (доля, рост оценивается положительно); материальный ущерб по экономическим преступлениям с оконченным расследованием (процент возмещения выше 90 % оценивается положительно); вес изъятых наркотических и психотропных веществ и аналогов, а также СДЯВ (рдп для растительных и синтетических; рост оценивается положительно); количество изъятого и поставленного на учет оружия (рдп пол); количество изъятого из незаконного оборота боеприпасов, взрывчатых веществ, взрывных устройств (рдп, рост оценивается положительно); число выявленных лиц, совершивших преступления в составе организованной группы или преступного сообщества (рдп, рост оценивается положительно); рдп и доля числа тяжких и особо тяжких преступлений, приостановленных из-за неустановления обвиняемых или скрытия подозреваемых (рост оценивается отрицательно), число побегов и суицидов из ИВС и при конвоировании (отрицательно если не ноль)
  9. Результативность розыска лиц: число найденных лиц, ранее пропавших без вести, ушедших из дома или утративших связь с родственниками (доля, пол.); число прекращенных розыскных дел при установлении личности погибших и неспособных сообщить о себе сведения (доля, рост оценивается положительно)
  10. Результаты предварительного следствия: количество уголовных дел, расследованных и направленных в суд (доля в процентах в числе оконченных уголовных дел, рост оценивается положительно), число обвиняемых по направленным в суд уголовным делам (в расчете на тысячу уголовных дел, направленных в суд, рост оценивается положительно)
  11. Качество: число дел, возвращенных для дополнительного следствия (рдп, рост оценивается отрицательно); доля уголовных дел, возвращенных для дополнительного следствия прокурором или судом (237 УПК РФ), рост оценивается отрицательно
  12. Законность: число лиц, производство в отношении которых прекращено за отсутствием события или состава преступления и в связи с непричастностью к совершению преступления; число оправданных и лиц, дела о которых прекращены судом за отсутствием события или состава преступления и в связи с непричастностью (рдп, рост оценивается отрицательно); число уголовных дел с превышением установленных УПК РФ сроков расследования (рдп, рост оценивается отрицательно; доля, рост оценивается отрицательно)
  13. Результаты дознания: число уголовных дел, расследованных дознавателями ОВД, направленных прокурором в суд с обвинительным актом (доля в числе расследованных уголовных дел, рост оценивается положительно)
  14. Качество — по числу уголовных дел, возвращенных прокурором для производства дополнительного дознания и пересоставления обвинительного акта (рдп и доля от числа оконченных дел, рост оценивается отрицательно)
  15. Законность — по числу лиц, в отношении которых производство прекращено за отсутствием события или состава преступления, либо в связи с непричастностью; а также по числу оправданных судом — расчетная динамика показателя, рост оценивается отрицательно
  16. Обеспечение общественного порядка, общественной безопасности и безопасности дорожного движения -
    1. число преступлений в общественных местах, с угрозой жизни, здоровью и имуществу, хулиганство (ст. 105, 107—109, 111—115, 131, 158, 159, 161—163, 166, 167, 213 УК РФ) — рдп и доля — рост оценивается отрицательно
    2. число правонарушителей, задержанных членами формирований и ЧОП при содействии в обеспечении охраны общественного порядка — рдп, рост оценивается положительно
    3. число протоколов об административных правонарушениях, по ст. 6.10; 6.11; 7.27; 19.3; 20.1; 20.20-20.22 КоАП, по которым принято решение органами и судами (доля решений, рост оценивается положительно; доля прекращенных дел и отмененных постановлений — рост оценивается отрицательно)
    4. число погибших в ДТП на 100 тысяч населения (в сравнении с 2004 годом), рдп, рост оценивается отрицательно
    5. число преступлений, совершенных с применением зарегистрированного в ОВД оружия — отрицательная оценка при ненулевом показателе
  17. Оказание государственных услуг населению — число исполненных в срок заявлений граждан (по лицензионно-разрешительной работе, в ГИБДД, в вневедомственнойохране) — расчетная динамика показателя (рдп), рост оценивается положительно; доля заявлений, исполненных в срок, рост оценивается положительно.
  18. Общественное мнение о работе ОВД, используется вневедомственный источник социологической информации[26]: Уверенность граждан в защищенности своих личных и имущественных интересов (доля положительных оценок в числе опрошенных за год граждан, доля обратившихся в ОВД граждан от числа подвергнувшихся противоправным посягательствам — рост оценивается положительно); Удовлетворенность своевременностью реагирования на сообщения о правонарушениях и оперативностью прибытия на место совершения правонарушения (доля положительных оценок в числе опрошенных за год граждан) — рост оценивается положительно
  • Оценка органов ОВД на железнодорожном, воздушном и водном транспорте[27]
  • Оценка деятельности подразделений криминальной милиции[28]
  • Оценка деятельности подразделений милиции общественной безопасности (участковых уполномоченных милиции, подразделений по делам несовершеннолетних, центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей, подразделений патрульно-постовой службы милиции, изоляторов временного содержания и конвойных подразделений, БППРИАЗ, подразделений лицензионно-разрешительной работы, ОМОН, Госавтоинспекции, подразделений вневедомственной охраны[29]
  • Оценка органов предварительного расследования: предварительного следствия, подразделений дознания[30].

Примечания

  1. ↑ 1 2 3 Е. С. Бердышева. «ПАЛКА О ДВУХ КОНЦАХ»: СИСТЕМА ОЦЕНИВАНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ АППГ+1 В ВОСПРИЯТИИ СОТРУДНИКОВ. ЧЕЛОВЕК. СООБЩЕСТВО. УПРАВЛЕНИЕ (2013 №1). Дата обращения: 10 мая 2020. Архивировано 27 октября 2020 года.
  2. ↑ 1 2 3 Леонид Головко, Безотказное следствие // Закон. 2012. № 11 Архивная копия от 8 марта 2021 на Wayback Machine «Пока структура органов внутренних дел представляет собой пирамиду, пока эти органы от населения никак не зависят, пока начальников РУВД назначают в Москве, — „палочная“, а не качественная, система оценок сохранится. Рисуя и подсчитывая палочки, руководство полиции тешит себя иллюзией контроля над подчиненными и всегда может привести фиктивное обоснование кадровым перестановкам, доказать справедливость показательных экзекуций над неугодными.»
  3. ↑ ОТ МИЛИЦИИ К ПОЛИЦИИ: реформа системы оценки деятельности органов внутренних дел Архивная копия от 19 августа 2019 на Wayback Machine / Институт проблем правоприменения (Европейский Университет в Санкт-Петербурге), 2011, стр 6
  4. ↑ Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2012 год Архивная копия от 8 марта 2021 на Wayback Machine, Общественная палата Российской Федерации, стр 64
  5. ↑ Богдана Лагутина. Чудо, на которое требуются годы. Журнал МВД «Полиция России». Апрель 2013, стр 10-11 Архивная копия от 9 марта 2021 на Wayback Machine: «„палочная система“? … давным-давно руководством министерства принято решение об отказе от этого дискредитировавшего себя метода оценки деятельности органов внутренних дел»
  6. ↑ 21 января 2010. МВД избавляется от «палочной системы» Архивная копия от 9 марта 2021 на Wayback Machine; 21 января 2010. Глава МВД подписал приказ об отмене «палочной» системы; 21 января 2010. Милиционеры расстаются с палками. Глава МВД подписал приказ против палочной системы Архивная копия от 7 марта 2021 на Wayback Machine; 21 января 2010. Приказом Нургалиева меняются критерии оценки работы милиционеров, но они в это не верят Архивная копия от 24 февраля 2021 на Wayback Machine
  7. ↑ 23 марта 2012. И еще один отказ от «палочной» системы. Руководство МВД уже в третий раз объявило, что старый порядок отчетности отменяется Архивная копия от 8 марта 2021 на Wayback Machine; 16 марта 2012. Заявление министра об отказе от палочной системы — это свидетельство беспомощности Архивная копия от 25 февраля 2021 на Wayback Machine; 25 июня 2012. В полиции снова постараются искоренить палочную систему Архивная копия от 8 марта 2021 на Wayback Machine
  8. ↑ 6 сентября 2017. В МВД предложили отказаться от «палочной» системы наказания. Дата обращения: 10 мая 2020. Архивировано 25 января 2021 года.
  9. ↑ 28 февраля 2018. Как разгрузить полицию от «палок». Предложение президента перенастроить систему оценки работы полицейских позволит снизить нагрузку и на полицию, и на суды Архивная копия от 28 июня 2020 на Wayback Machine; 28 февраля 2018. Путин предложил отменить «палочную» систему для полицейских следователей Архивная копия от 24 декабря 2019 на Wayback Machine
  10. ↑ Диагностика работы правоохранительных органов по охране общественного порядка и перспективы создания муниципальной милиции в России. В. Волков, СПб: ИПП ЕУСПб, 2015 Архивная копия от 8 марта 2021 на Wayback Machine: «недавние изменения „палочной системы“, сократившие общее количество отчетных показателей на федеральном уровне с 72 до 24 (с нынешними поправками до 27)»
  11. ↑ Московский профсоюз полиции пожаловался на возвращение «палочной системы». Общая Газета (22 февраля 2020). Дата обращения: 10 мая 2020. Архивировано 22 февраля 2020 года.
  12. ↑ 1 2 Пропуска поставили на «счетчик». Коммерсантъ-FM (22 апреля 2020). — «В группе «Омбудсмен полиции» ...голосовые сообщения .. голос дает указания полицейским в день оформлять не менее десяти протоколов в каждом районе.» Дата обращения: 10 мая 2020. Архивировано 3 мая 2020 года.;
    «Омбудсмен полиции» запустил флешмоб против палочной системы в МВД Новосибирска. precedent.tv (СМИ Эл № ТУ 54-00223) (23 апреля 2020). Дата обращения: 10 мая 2020. Архивировано 15 мая 2020 года.
  13. ↑ Очевидно, полицию в России пора радикально менять. Но как? У нас есть план. meduza.io (10 октября 2019). Дата обращения: 10 мая 2020. Архивировано 13 мая 2020 года.
  14. ↑ Мы знаем, что правоохранительная система в России прогнила. Но как это произошло — и что с этим делать? На все важные вопросы отвечает социолог Кирилл Титаев. meduza.io (26 июня 2019). Дата обращения: 10 мая 2020. Архивировано 4 марта 2020 года.
  15. ↑ Как создать новую полицию. Социолог Элла Панеях о том, как избавиться от системных проблем правоохранителей. Ведомости (19 июня 2018). — «... ликвидация палочной системы возможна только при условии дробления подразделений». Дата обращения: 10 мая 2020. Архивировано 26 июня 2020 года.
  16. ↑ КОНЦЕПЦИЯ КОМПЛЕКСНОЙ ОРГАНИЗАЦИОННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ РЕФОРМЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ РФ Архивная копия от 24 февраля 2021 на Wayback Machine, Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге, 2013 «… „палочная“ система оценки, порождаемая централизованным управлением»
  17. ↑ Палка о двух концах: как решить проблему палочной системы в России. Ruposters.ru (19 июня 2019). Дата обращения: 10 мая 2020. Архивировано 28 февраля 2021 года.
  18. ↑ 6 декабря 2017 … МЧС полностью отказалось от «палочной» системы в работе инспекторов пожарного надзора Архивная копия от 16 августа 2020 на Wayback Machine; 10 апреля 2017 … «палочная система» упраздняется. Оценка эффективности работы теперь будет вестись по количеству пожаров Архивная копия от 7 августа 2020 на Wayback Machine
  19. ↑ Модернизация Подходов К Оценке Деятельности Современных Органов Внутренних Дел. Дата обращения: 24 мая 2020. Архивировано 17 мая 2020 года.
  20. ↑ Приказ МВД РФ от 23.11.2002 N 1150 "О введении в действие систем оценки деятельности органов внутренних дел, отдельных подразделений криминальной милиции и милиции общественно... Дата обращения: 24 мая 2020. Архивировано 24 февраля 2020 года.
  21. ↑ Архивированная копия. Дата обращения: 24 мая 2020. Архивировано 8 марта 2021 года.
  22. ↑ 1 2 3 3.1 Оценка деятельности криминальной милиции // Право России // ALLPRAVO.RU. Дата обращения: 24 мая 2020. Архивировано 25 января 2020 года.
  23. ↑ https://komitetgi.ru/upload/iblock/03d/03dd9705155711effb531ccd57742a1d.pdf Архивная копия от 8 марта 2021 на Wayback Machine page 76
  24. ↑ Приказ МВД № 25 от 19 января 2010 (Р. Нургалиев). Дата обращения: 24 мая 2020. Архивировано 17 января 2021 года.
  25. ↑ Архивированная копия. Дата обращения: 24 мая 2020. Архивировано 25 февраля 2021 года.
  26. ↑ http://market-mg.narod.ru/pr25-2010_pr3.pdf Архивная копия от 24 февраля 2021 на Wayback Machine 2.5.
  27. ↑ Архивированная копия. Дата обращения: 24 мая 2020. Архивировано 24 февраля 2021 года.
  28. ↑ Архивированная копия. Дата обращения: 24 мая 2020. Архивировано 25 февраля 2021 года.
  29. ↑ Архивированная копия. Дата обращения: 24 мая 2020. Архивировано 2 марта 2021 года.
  30. ↑ Архивированная копия. Дата обращения: 24 мая 2020. Архивировано 24 февраля 2021 года.

Литература

Ссылки